e-mail
 
Вход



 

РЕГУЛЯТОРЫ ПО ПОНЯТИЯМ
ЧТО МЕШАЕТ РЕФОРМЕ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ


В июле этого года в России зарегистрирован Национальный институт технического регулирования*. О ходе реформы и связанных с нею задачах Института наш корреспондент беседует с председателем Правления НИТР, заместителем руководителя Экономической рабочей группы при Администрации Президента РФ Александром Рубцовым.

Александр Вадимович! О реформе технического регулировании в последнее время говорят довольно много. Понятно, что это пересмотр старой системы стандартов. Что еще?

Это пересмотр всей нормативной базы, всей совокупности требований нефинансового характера - ГОСТов, норм, правил, инструкций. Это пересмотр системы допуска товаров и услуг на рынок, прежде всего отказ от повальной обязательной сертификации, обременительной по времени и деньгам и крайне неэффективной. Наконец, это новые принципы организации государственного контроля и надзора, включая запреты экономического характера.
Реформа явно перезрела. Страна вошла в рынок, но система технического регулирования осталась по инструментарию советской, а по смыслу - "заточенной" на окологосударственную коммерцию. С такой системой мы обречены на вечное отставание, на провалы в мировой конкуренции, на инвестиционный голод и потерянные проценты ВВП. Цена вопроса - темпы роста и место России на мировом рынке. Это реформа сродни той, при помощи которой два-три десятилетия назад Европа спасалась от угрозы быть раздавленной экономикой США. Я уже не говорю об отвратительном морально-психологическом климате в российском бизнесе, о проблемах правового сознания, о бедах потребителя, который, сам того не зная, оплачивает из своего кармана гигантскую административную ренту, проще говоря, содержит огромную необязательную кормушку.

Каковы основные идеи реформы?

  • Первое - в условиях рынка должна регулироваться только безопасность, а не потребительские достоинства, как это было в экономике тотального плана, дефицита и отсутствия конкуренции.
  • Второе - все обязательные требования исчерпывающим списком должны собираться в технические регламенты, которые пишутся по одному на каждый вид деятельности и принимаются не ведомственными актами, а федеральными законами. Никакие обязательные требования в каких-либо иных актах, кроме технических регламентов, содержаться не могут.
  • Третье - системы допуска на рынок, контроля и надзора должны быть отделены "китайской стеной" от политики и правоустановления, что позволяет снять вопиющий конфликт интересов, когда нормы, правила и иные административные барьеры не во вред себе "созидают" те же самые люди, что собирают на этих барьерах деньги.
  • К техническому регулированию имеет отношение множество государственных структур. Чем вызвано создание в этой сфере еще одной, теперь уже неправительственной организации?

    Такие реформы удаются, только если они выходят на уровень большой гражданской инициативы. В противном случае они торжественно проваливаются или сводятся к имитации. Кстати, реформа технического регулирования - одновременно и провозвестник административной реформы, и ее важнейшая составляющая. Но силами одной лишь исполнительной вертикали такие реформы не делаются, без опоры на общество их лучше не начинать. Получится лишь гигантский переезд с ремонтом, по эффекту равный нескольким пожарам Москвы. Ведь создание новой "планировки" исполнительной власти - не самоцель. Из первого указа Президента об административной реформе следует, что ее смысл в перераспределении функций между государством и обществом, а не просто между министерствами и ведомствами.

    Имеется в виду, очевидно, перераспределение функций в пользу общества?

    Я бы сказал, в сторону общества, но на пользу как обществу, так и государству. В рыночной экономике всеми выгодными делами занимаются граждане. Государство занимается только невыгодными делами, которыми без него никто заниматься не станет, - неприбыльным регулированием, социальными программами, обороной, безопасностью. У нас же на старте реформ из-за нищего бюджета пришлось приоткрыть ведомствам "ручейки" внебюджетного финансирования. И органы власти стали прихватывать выгодные дела, превращаясь в привилегированные фирмы. Это монструозное сочетание, в перспективе обреченное. Доходность бизнеса, завязанного на власть, в подавляющем большинстве случаев определяется не общественной пользой, а тем, насколько удается мешать работать другим. При этом обидно уже не просто за граждан, а за державу. Из множества административных барьеров складывается один гигантский административный "риф", отделяющий Россию от нормального развития, если хотите - от будущего.
    Задача всей стратегии дерегулирования и дебюрократизации - снять эти путы. Но для многих чиновников эти путы - источник и хлеба насущного, и всего остального. Наивно и жестоко заставлять кормящихся рушить ими же взлелеянную кормушку. Поэтому в таких реформах общество под эгидой политической власти должно быть, как минимум, равноправным партнером власти исполнительной. Среднюю и низовую бюрократию можно поставить на место, только взяв ее "в клещи" между политическим руководством страны и поверившим ему гражданским обществом.

    Эта самая "политическая эгида", о которой Вы говорите, действительно простирается над обществом, участвующим в реформе?

    Реформа технического регулирования началась с создания Экономической рабочей группы при Администрации Президента под руководством начальника Экономического управления Президента Антона Данилова-Данильяна, который, собственно, эту реформу и придумал. Чтобы раньше времени не нервировать оппонентов, задачу группы сформулировали несколько туманно: "совершенствование взаимоотношений предприятий с органами государственной власти", проще говоря, государства и бизнеса. Именно тогда, с весны по осень 2001 г., еще до начала подготовки закона "О техническом регулировании", группа "проработала вопрос" с более чем двумя тысячами руководителей ведущих предприятий разных отраслей и регионов, с представителями научного и экспертного сообществ. И именно поддержка Администрации Президента позволила на основе этих контактов сформировать мощный общественный актив реформы. Национальный институт технического регулирования как раз и представляет собой интеллектуальное ядро этого сообщества, мозговой центр реформы в его негосударственном статусе.

    Что именно должны делать эти "актив" и "мозговой центр"?

    Прежде чем писать закон "О техническом регулировании", мы вместе с представителями бизнеса разработали более ста модельных проектов технических регламентов для самых разных отраслей. С самого начала важно было понять, что может входить в регламенты, имеющие статус федеральных законов, а что - нет. Какова должна быть структура этих документов. Как строится единая система технического законодательства. Кстати, именно тогда возникла идея общих и макроотраслевых, "горизонтальных" технических регламентов, включающих инвариантные требования, не зависящие от специфики конкретных видов деятельности (иначе многие требования пришлось бы тиражировать сотни раз). По итогам этой работы создана "Система объектов технического регулирования и технических регламентов". В производстве наша брошюра "Система технического законодательства в Российской Федерации".
    Сформировано более сорока экспертных советов по подготовке отраслевых технических регламентов. Сейчас их число быстро увеличивается (и это одна из причин создания Института - ведь с каждым из советов надо регулярно взаимодействовать).
    Разработаны типовая структура регламента и стандартные алгоритмы их подготовки: последовательность действий и промежуточные результаты. Наша "методичка" по написанию технических регламентов выдержала три издания, на выходе четвертое. На редактирование в Думу передан "Типовой шаблон специального технического регламента", позволяющий максимально унифицировать форму и стандартные фрагменты регламентов. Но главное, эти методики "обкатаны" на проектах, прошедших Рабочую группу Администрации Президента, проработанных с экспертами Государственной Думы, Совета Федерации, федерального органа по техническому регулированию (Минпромэнерго). Поэтому их можно смело рекомендовать, не вводя никого в заблуждение относительно правильности подхода.

    Вы имеете в виду, в том числе, "нулевые слушания" в Государственной Думе?

    "Нулевых слушаний" как таковых еще не было. Были так называемые общественные слушания, которые на первом этапе помогли наладить коммуникацию энтузиастов, но протокольного выхода не имели. Идея "нулевых слушаний" другая. Она возникла сразу после того, как определился нынешний состав Думы, и состояла в том, что исполнительная власть и законодатели должны, насколько это возможно, заранее сблизить позиции. Нет смысла нагружать парламентскую процедуру дискуссиями, которые можно провести "в рабочем порядке". По инициативе Экономической рабочей группы и по согласованию с Думой, Советом Федерации и Правительственными органами такие слушания регламентов начнутся с этой сессии и будут иметь уже протокольный результат. Что же касается общественных слушаний, то они нужны, чтобы помочь законодателю отсеять проекты, не соответствующие формальным требованиям и нуждающиеся в доработке. Начинают функционировать еще две таких площадки: одна в Торгово-промышленной палате под руководством Натальи Фонаревой, другая в "Александр-хаус", под эгидой Центра стратегических разработок и Международного клуба "Экономист"".

    Большой поток проектов? Чаще приходится слышать, что разработка технических регламентов идет медленно.

    "Идет медленно" и "тормозится" - не одно и то же. После вступления Закона в силу мы год не то чтобы потеряли, но буксовали основательно. Проектов немало, но их было бы гораздо больше, если бы не мешали, о чем позже.
    Я бы разделил поток на три части. Во-первых, это организованные инициативные проекты, разрабатываемые через экспертные советы при Рабочей группе Администрации Президента (бизнес) или с ее методическим участием (министерства и ведомства). Во-вторых, это "самотек" - проекты спонтанно возникших авторских коллективов, иногда весьма экзотических. В-третьих, это та часть системы регламентов, которая в инициативном порядке бизнесом и наукой "поднята" не будет, а потому должна быть разработана в рамках бюджетной программы.
    Начнем с конца. Проект "Программы разработки технических регламентов до 2010 года" бывший Госстандарт, выполнявший до начала административной реформы функции федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, откровенно завалил. Заявляю это ответственно, поскольку как раз в это время курировал данное направление в качестве советника вице-премьера в Правительстве. Два основных недостатка того проекта: а) стремление выдавить инициативные разработки, все загнав под бюджетную программу; б) недостаток системности в перечне регламентов, которые в итоге должны составить новое техническое законодательство. Первый момент был обусловлен понятным желанием все контролировать самим, но за счет государства. Второй недостаток связан с заведомо безнадежным эклектическим подходом, когда программа склеивается из заявок отдельных министерств и ведомств при отсутствии у авторов собственной проектной идеи и сколько-нибудь внятных представлений о единой системе технических регламентов.
    Проблему эклектики мы решили, разработав "Систему объектов технического регулирования и технических регламентов", о которой уже говорилось. Система будет уточняться вплоть до разработки и принятия всего технического законодательства. Но уже сейчас это документ, позволяющий ввести работу над регламентами в единой конструкции технического законодательства, без дыр и повторов, с обеспечением достаточной соразмерности регламентов.
    Что касается бюджетной программы, то ее приемлемый вариант разработан в Минпромэнерго, согласован со всеми (!) заинтересованными органами исполнительной власти и внесен в Правительство. Сейчас главное, чтобы в отделе, ведущем эту Программу в правительственном аппарате, не увлекались собственными творческими фантазиями и не мариновали проект М.Глазатовой. И так уже почти год потерян.

    Кроме системы технического законодательства есть еще проблема состава каждого из регламентов. Будут ли они включать только "существенные" требования, а конкретику делегировать в национальные стандарты?

    Не будут.
    Что такое "существенные" требования и как формализовать их разграничение с "несущественными", ни один юрист объяснить не сможет. Требования бывают либо обязательные, либо добровольные. Все обязательные - в регламентах, остальные - в стандартах. И всё! Не нравится - перепишите закон "О техническом регулировании". Но сначала придется переписать Конституцию, по которой любые ограничения прав граждан, в том числе в сфере предпринимательской деятельности, можно вводить только федеральными законами.

    Но есть мнение, что в регламенты нельзя включить все требования, иначе они будут размером с книжную полку.

    "Нельзя" и "не хочется" - разные вещи. С таким же основанием можно пугать неискушенных людей регламентами размером с библиотеку. Но библиотеки делятся на книги, книги на разделы, разделы на главы и т.п. Никто не заставляет в одном, скажем, "низковольтном регламенте" упаковывать всю электронику и бытовую электротехнику. Те же, кто с реформой солидарен, включая специалистов высшего класса из ведущих фирм, - не мучают себя и других "пугалками" про книжные полки и "хотелками" про стандарты, а пишут технические регламенты так, как это предписано законом, как это удобно реальному и честному производителю. То есть с нормами прямого действия, закрытым списком требований, без каких-либо внешних ссылок и перечней. И ведь всё получается!

    То есть, Вы здесь проблемы не видите?

    В жизни все не так просто, как кажется. На самом деле, в жизни все гораздо проще.
    Мое первое призвание - теория идеологии и анализ политического сознания с выходом на политические технологии. Эта профессия требует некоторого аналитического цинизма. Людям вообще свойственно разыгрывать спектакли, камуфлируя простые интересы. Поэтому каждую якобы профессиональную дискуссию всегда полезно сначала "поскрести": не стоит ли за полемикой специалистов банальный спор "хозяйствующих субъектов"? Я бы понял, если бы сторонники разных подходов были равномерно перемешаны и рассеяны по профессиональному сообществу. Но почему все, кто якобы в упор не видит возможности писать регламенты как нормы прямого действия, кучкуются в одном месте, на руинах бывшего Госстандарта? Почему все, кто пытается втянуть в систему обязательного нормирования стандарты, "окормляются" у национального органа по стандартизации?
    Думаю, ответы на эти вопросы могут быть только риторическими. Так устроена экономика этой конторы, это ее влияние, ее деньги. Почему все остальные не хотят размывать регламенты ссылками на какие-либо другие документы или перечнями "гармонизированных" стандартов? Потому что они хотят внятных и стабильных отношений с государством. Отношений через Закон - и без посредников, разруливающих требования по собственным понятиям.

    Но тогда как проекты регламентов со ссылками на стандарты прошли предварительные слушания в Думе?

    Проект по низковольтному оборудованию был отклонен, причем концептуально и именно из-за применения отсылок к стандартам. Проект по электромагнитной совместимости отправлен на принципиальную доработку, в том числе с теми же претензиями. И такие проекты никогда не пройдут "нулевые" слушания, поскольку противоречат и закону "О техническом регулировании", и базовым принципам устройства российского законодательства.

    Получается, что в России не может быть внедрен Новый и глобальный подход, активно используемый в Европе?

    Может. Только надо идти к нему последовательно и не надо его профанировать.
    Европа шла к директивам Нового подхода не в одночасье, а постепенно, через обычные директивы с исчерпывающим перечнем требований (полный аналог наших регламентов). Готова ли Россия к тому, что в регламентах, написанных по аналогии с отдельными новыми евродирективами, будут лишь "существенные" благочестивые банальности: не убий, не ударь током, не обожги, не отрави? Что будет у нас, в "особо законопослушной" России, когда вся конкретика требований окажется в добровольных стандартах? Какие-то стандарты сделают обязательными де-факто, что противоречит идеологии реформы, а все остальное… Могу гарантировать, что дерегулирование не состоится там, где оно жизненно нужно, а там, куда не дотянутся интересы регуляторов, наступит полный хаос.
    Далее, Европа пришла к вкраплению, а вовсе не тотальному применению директив Нового подхода. Перечни стандартов применяют прежде всего там, где членам Евросоюза просто не удалось договориться. Это принципиально другая задача - как-то согласовать разные национальные законодательства, что не всегда удается сделать прямыми нормами. У нас этой проблемы нет, и задача в корне другая - сделать строгими и прозрачными взаимоотношения не разных стран, а государства и бизнеса. И нам незачем мутить воду там, где все можно сделать не по понятиям добровольных стандартов, а по законам технических регламентов.
    Кроме того, и в Европе "гармонизация" стандартов - вовсе не такой плоский процесс, как это пытаются представить сторонники ссылок на бывшие ГОСТы, их перечней и т.п. Там дело доходит вплоть до детального разбирательства, какие части гармонизируемых стандартов разных стран считаются обязательными, а какие нет. Сведите результаты этих согласований в один документ - и вы получите наш технический регламент, вполне нестарого подхода.

    Но это не исключает составления перечней национальных стандартов, которые могут использоваться для выполнения требований технических регламентов?

    Предлагаю встречный план: давайте составлять перечни национальных стандартов, которые нельзя использовать для выполнения требований технических регламентов. Поскольку такие перечни окажутся заведомо пустыми (по закону любые стандарты не могут не соответствовать, а тем более противоречить регламентам), мы тем самым сэкономим немало сил, времени и бюджетных денег.

    Ваш подход к соотношению регламентов и стандартов находит поддержку в других органах власти?

    Это также позиция профильных комитетов Думы и Совета Федерации, федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, каковым теперь является Минпромэнерго в лице департамента технического регулирования и метрологии. Наконец, это позиция действующего закона. Сторонники противоположной версии уже и сами поняли, что их схемы требуют переписывания закона "О техническом регулировании" что называется на корню. А это вряд ли.
    Что же до органов исполнительной власти, то здесь и вовсе деликатная ситуация. За время работы на госслужбе в Аппарате Правительства старшие товарищи успели кое-что внушить мне по части административной этики. Дело исполнительной власти - не обсуждать законы, тем более не оспаривать их публично, а исполнять. Для иного существуют внутренние процедуры. Даже на уровне министерств, отвечающих за политику и законотворчество, есть свои ограничения. Тем более это не компетенция "линейных" агентств и служб, их чиновников. Пропагандировать идеи, идущие в разрез с действующим законодательством, - святое дело, только это другая работа.

    Каковы, на Ваш взгляд, перспективы реализации закона "О техническом регулировании"?

    Как безнадежный оптимист берусь утверждать: последний год мы прожили по едва ли не худшему из возможных сценариев. Но административная реформа, при всех трудностях этого процесса, многое расставила по своим местам. За политику и правоустановление в области технического регулирования теперь отвечает министерство, у чиновников которого нет, по крайней мере - не должно быть, меркантильных интересов, связанных с практикой регулирования. А у низовых звеньев исполнительной власти по логике административной реформы, проводимой, кстати, по Указу Президента, не должно быть интересов в политике и правоустановлении. Если этот принцип, повторяющий обычную схему разделения властей, последовательно реализовать, на пути реформы будут сняты последние препятствия.

 
НИТР © 2004-2019 | тел./факс: +7 (499) 246-6564, +7 (495) 917-0687 | nitr@nitr.ru | web-мастер
hosted by .masterhost