e-mail
 
Вход



 
Людмила ГЛАЗКОВА,
"РФ сегодня", № 12, июнь
В ОЖИДАНИИ “СТАНДАРТНЫХ” ПЕРЕМЕН
Государство приглашает бизнес-сообщество включиться в реформу технического регулирования

Комиссия Государственной Думы по техническому регулированию, Экономическая рабочая группа при Администрации Президента РФ, ВОО "Деловая Россия" провели в Москве международный форум по проблемам реформы технического регулирования. На этой площадке законодатели, представители органов государственной власти и бизнес-сообщества решили разобраться, что тормозит перевод российской экономики на новые стандарты безопасности и качества продукции.

Пробуксовка "технической революции"

Реформа, которую председатель Комиссии Госдумы, вице-спикер нижней палаты Юрий Волков называет "абсолютнейшей революцией в технических отношениях", дебютировала в 2003 году после вступления в силу Закона "О техническом регулировании". Ее обусловили три основные причины: 1) моральная устарелость традиционной системы обязательных требований, включающих десятки тысяч ГОСТов, СНИПов, САНПИНов; 2) непродуманная процедура допуска на рынок, избыточность которой легко нейтрализуется механизмом взяток; 3) неэффективность контрольно-надзорной деятельности государства за производством.

Основная цель техрегулирования — безопасность граждан, предотвращение ущерба, непричинение вреда. Кроме того, оно гарантирует защиту не только жизни и здоровья россиян, имущества физических или юридических лиц, но и государственного имущества. Например, недр, ныне опустошаемых часто по-хищнически. Хозяйское использование их ресурсов можно обеспечить лишь с помощью современных нормативно-правовых механизмов. Это особенно важно для России, экономика которой основывается на ТЭКе и его важнейшей составляющей — нефтегазовой отрасли. Особая роль в реализации энергостратегии России на ближайший период отводится Ямало-Ненецкому АО, уникальной кладовой газа и нефти. Первый заместитель губернатора Анатолий Острягин, например, считает первостепенной задачей создание технического регламента разработки месторождений. Необходим также регламент о создании надежных и безопасных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов. Но приступить к работе над ними мешает непринятие до сих пор новой редакции ФЗ "О недрах".

Грядущие преобразования затронут не только производство, продукцию и ее товарооборот, но и налогообложение, госзаказ, тарификацию, короче, речь идет о глубинной трансформации всей сферы экономической жизни. На полный пересмотр всех имеющихся в стране нормативных документов технического регулирования законом отводится 7-летний переходный период.

Кто занимается реформой? Есть федеральный орган по техрегулированию, есть национальный орган и технические комитеты по стандартизации, экспертные комиссии, федеральные органы исполнительной власти, рабочая группа при Администрации Президента, комиссии в Правительстве и обеих палатах Федерального Собрания, общественный совет при Минпромэнерго, которому бывший Госстандарт передал функции технического регулирования.

Заметим, что только в Администрации Президента подготовкой технических регламентов (каждый будет оформлен отдельным федеральным законом) занимаются около 60 экспертных советов. Правительственная комиссия за последний год запустила в разработку 84 законопроекта. Пока, правда, постановлением Кабинета министров принят только один технический регламент — "Евро-2" (норма о максимальном уровне экологических выбросов от автотранспорта в атмосферу). Временные комиссии в Госдуме и Совете Федерации договорились об учреждении по каждому регламенту совместных рабочих групп. В нижней палате находятся десять регламентов, не прошедших еще и процедуры первого чтения. На последнем майском заседании комиссия Госдумы одобрила регламенты по безопасности автомобилей, масложировой продукции и аттракционов. Дело вроде бы двигается. Но год назад помощник Президента РФ И. Шувалов заявил, что "Правительство реформу проваливает", а совсем недавно тот же вывод озвучил первый вице-премьер А. Жуков, назвав ситуацию в сфере технического регулирования отвратительной.

ГОСТы в периоде доживания

О целесообразности реформы никто не спорит. Законодательный вакуум в сфере технического регулирования предвещает большие аварии и прочие неприятности с трагическими последствиями. Время от времени прозвонит звонок: то крыша рухнет у парка развлечений, то оборвется трос у качелей на аттракционах... Такое происходит не каждый день, слава Богу. Точнее, слава системе технического регулирования советского периода, уточняет первый зампред Комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Виктор Ельцов: "Она пока еще держит на своих плечах качественную ответственность за здания, сооружения, изделия, машины, механизмы. Спасибо специалистам, которые сегодня уже близки к пенсионному возрасту, носителям генетической памяти ГОСТов". Конечно, их пока еще никто не отменял, но отношение к ним уже... как к уходящей натуре.

Техническое регулирование прежде всего должно обеспечить безопасность. Но сначала следует определиться методологически: что выносить в обязательные требования регламента, а что оставить добровольными требованиями? По этому вопросу еще идут дискуссии. Неясны и конечные контуры ожидаемого результата. Предварительно планируется создать где-то порядка 300 регламентов. Не путать с национальными стандартами, число которых несравнимо больше и которые, собственно, и определяют качество продукции.

Полвека назад, на заре зарождения рынка ЕС, европейцы столкнулись с тем, что грузовик с товаром никуда не мог въехать, потому что ворота везде разные. Эту задачу решила стандартизация. В 1985 году была принята новая концепция технического регулирования, согласно которой Евросоюз определяет в своих директивах (их сегодня менее 30!) лишь основные требования к безопасности изделий, а конкретные технические условия и требования возлагаются на стандартизацию, в процессе которой участвуют все заинтересованные круги — государство, бизнес, общественность. Приоритет отдается созданию стандартов на международной или европейской основе. Доля сугубо национальных не превышает 10 процентов. Любой изготовитель продукции, следующий стандартам, вытекающим из общеевропейских директив, может быть уверен в том, что его продукция не встретит препятствий на пути к рынку.

Советская стандартизация ценилась во всем мире. СССР был руководителем и инициатором образования многих профильных международных организаций. Достоинство (надежность) прежней системы требований оборачивалось ее же недостатком — она часто грешила избыточностью. Современный подход к стандарту рассматривает его как элемент соглашения между потребителем и производителем, рычаг повышения конкурентоспособности продукции.

Что предлагается сделать? Во-первых, изменить саму структуру участников стандартизации. Действующие в РФ 390 технических комитетов, разрабатывающие стандарты, базируются на 2/3 на традиционных НИИ. Во-вторых, демократизировать процесс за счет вовлечения всех участников рынка, а также организаций потребителей. В-третьих, развивать экономические основы стандартизации, не полагаясь только на средства госбюджета. Мировой опыт подсказывает, что вовсе не обязательно участвовать в этом процессе исключительно финансами. Можно и просто активностью, общественным запросом. Стимулом для товаропроизводителей, по мнению главы Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Григория Элькина, могло бы явиться включение работ по созданию стандартов в себестоимость продукции.

Отсылки к особенностям национального бизнеса

Однако есть другой вопрос. Не опасно ли для общества привлекать бизнес к установлению правил, по которым он будет жить? Не воспользуется ли он ими в интересах передела рынка? Такие мысли высказываются в кулуарах Госдумы. Да и наш брат обыватель не чужд таких сомнений. Стремясь оптимизировать собственные издержки, не опустит ли бизнесмен-законодатель в ущерб потребителям стандарты до уровня плинтуса?

Многие разработчики, формулируя те или иные нормы госконтроля и надзора, исходят из того, что "российские предприниматели — жулики", возмущается председатель комитета Торгово-промышленной палаты по вопросам регулирования предпринимательской деятельности Наталья Фонарева. Если такую идеологию закладывать в техрегламенты, количество препон на пути бизнеса только возрастет, опасается она. И как же быть с тем, что сегодня российское законодательное поле включает 2200 законов, позволивших передать бизнесу основные сферы деятельности в экономике. Государство оставило себе общее регулирование и требования. Зачем же тогда было это делать? Кстати, в Германии бизнес ежегодно затрачивает на разработку стандартов до 700 млн евро. Это на порядок больше расходов головного национального органа — Немецкого института по стандартизации (ДИН), по сообщению его представителя Герду Слапка. Бизнес этим занимается потому, что ежегодная выгода от применения стандартов достигает 15 млрд евро. 26 тысяч действующих норм обновляется каждый год примерно на 10 процентов.

Беда в том, что в российском общественном сознании отсутствует презумпция невиновности бизнеса. Сыграла свою роль специфика становления национального предпринимательства. Как бороться с недобросовестными деловыми людьми? Путем адресного выявления и наказания нарушителей, а не перетирая через контрольные жернова весь предпринимательский корпус, отвечает Н. Фонарева. Не примешивая сюда функции госконтроля и надзора: они должны быть необходимыми и достаточными, в смысле минимальными.

Этот принцип в ФЗ "О техническом регулировании" не заложен. Ситуацию усугубляет предшествовавшее принятию закона десятилетие масштабного ведомственного нормотворчества, значительно забюрократизировавшего систему техрегулирования. Да еще действуют целый ряд соответствующих федеральных законов (о промышленной безопасности, о качестве безопасности пищевых товаров, о санэпидблагополучии и пр.). На практике это оборачивается тем, что по одному и тому же поводу предпринимателя теребят несколько контрольно-надзорных органов. Трудоемкость и времеемкость процесса согласования, скажем, проектной документации на строительные объекты, который "по правилам" требует не менее года, приводит к тому, что вопрос решается за взятку. Вот тебе и безопасность. К сожалению, и разрабатываемые проекты регламентов не свободны от генетического изъяна дублирования контроля, терминологической путаницы норм.

Курс на законы прямого действия

Система обязательных требований, по которым ныне живет Россия, объемлет свыше 170 тысяч нормативных документов. При этом существует еще и "институт" ТУ, представляющий собой согласованное с госорганом отклонение от госстандартов. ФЗ о техрегулировании предлагает до 2010 года не вносить никаких изменений в ныне применяемые технические нормы. Но ведь жизнь не стоит на месте. Например, у нас совершенно нет строительных норм и правил по высотным зданиям и сооружениям, по новым материалам, применяемым сейчас в огромном масштабе. Опасно созданные здания и сооружения нельзя безопасно эксплуатировать! Это нужно регламентировать.

Когда техрегламенты обретут статус федеральных законов, никакие "согласования" участников рынка с органами власти не будут возможны. По сути, результатом реформы должно стать создание целой отрасли законодательства. Работа идет по трем программам: 1) общетехнические и макроотраслевые регламенты, 2) переход от системообразующих к узкоспециальным регламентам, 3) узкоспециальные регламенты. Как раз к разработке последних и приглашается бизнес-сообщество.

Но что такое принять исчерпывающий технический регламент? Это значит записать в федеральном законе полный перечень требований к товарам и продуктам. Возможно ли это? Как быть со специальными регламентами, содержащими отсылки к пределам сопротивляемости, пожарной стойкости, границ опасных зон электропередачи, газопроводов? Реформа медленно идет и потому, что не решен ряд методологических вопросов. Юридическая обработка технических текстов действительно тяжелая проблема. Виктор Ельцов считает малопродуктивным путем через депутатские голосования выбирать тот или иной "предел стойкости". Он убежден, что такие регламенты должны утверждаться постановлением исполнительной власти. Не дело парламента брать на себя потенциальные страховые риски.

Иная точка зрения у Михаила Бочкарева, зампреда комитета ТПП по металлургии, председателя совета директоров ОАО "Уралэлектромедь". Он выступает за переход к законам прямого действия: "В тех же США есть закон "О чистом воздухе" — 1200 страниц, и больше ни одного листочка. Почему у нас нельзя так?" Это поставит барьер ведомственному произволу в нормотворчестве и правоприменении. Во всяком случае, разработчики из ТПП предложили правовикам Госдумы схему, при которой текст технического регламента идет приложением к федеральному закону. По подобию утверждения и ратификации международных договоров, конституционных ФЗ о государственных гербе, флаге и гимне. "Идея свести технические регламенты к перечням ГОСТов, утверждаемых Правительством, означает ревизию реформы и ее фактическое свертывание. Это сводит к минимуму возможности дебюрократизации и перехода на нормы прямого действия" — позиция главы думской профильной Комиссии Юрия Волкова.

Рецепт успеха — превращение реформы в бизнес-проект

На форуме неоднократно звучала мысль о том, что слишком много сил уходит на борьбу. Кто с кем борется? Реформа весьма популярна в предпринимательской среде. И это понятно. Она призвана облегчить условия развития бизнеса за счет упрощения режимов декларирования и сертификации продукции, возможностей инвестирования. Ошибка в том, что бизнес, который является заинтересованной стороной, к ее осуществлению на начальном этапе совсем не привлекался, считает председатель правления Национального института технического регулирования Александр Рубцов. Причина — в настороженном отношении Правительства и соответствующих ведомств к инициативам бизнеса, заметил ответственный секретарь Комиссии, зампред Комитета ГД по экономической политике, предпринимательству и туризму Владимир Мединский. Если не скоординировать усилия законодателей и бизнес-сообщества, может получиться так, что, когда до окончания срока реформы (2010 год) останется совсем мало времени, парламенту придется в авральном режиме принимать исходящие от исполнительной власти десятки недозрелых технических регламентов с обильными отсылками на те же ГОСТы. Что будет означать провал реформы.

Председатель Комитета СФ по промышленной политике, глава Комиссии по техрегулированию Валентин Завадников уверен, что процесс тормозит та часть чиновничества, которая теряет определенные административные и материальные ресурсы. От имени власти руководитель Экономической рабочей группы при Администрации Президента Антон Данилов-Данильян призвал социально ответственный бизнес принять непосредственное участие в формировании российского законодательства. Чтобы реформа превратилась в самый настоящий бизнес-проект, предпринимательским структурам, экспертам, техническим комитетам, созданным в рамках системы Ростехрегулирования, нужно объединиться для инициирования проектов технических регламентов. Последние затем будут откорректированы и органами исполнительной власти, и депутатами, пройдя через сито положенных процедур. Это позволит не заниматься лоббизмом на последних этапах законотворчества, а участвовать в процессе с самого начала, от чего качество закона только выиграет.

Первые регламенты появились из рыночных секторов. Исключение — энергетика (впрочем, она уже активно переходит на рыночные основы хозяйствования), в которой бурно обсуждается утвержденная Правительством система технического регулирования в отрасли и уже пишутся проекты законов. Данная тенденция — свидетельство понимания бизнесом проблемы стандартов как важного элемента конкурентоспособности. Там, где рынок развивается в тени, например в сфере строительства, пока затишье. Почему же представители этого бизнеса не подают свои поправки в форме законопроектов по поводу пресловутых 11 СНИПов, которые сильно мешают развивать отрасль? На этот вопрос В. Завадникова ответ был такой: а нам никто денег не давал. "А ведь норма доходности, — говорит сенатор, — в строительстве ничуть не ниже, чем на рынке, только бизнес там не прозрачный, а теневой в основном да сильно регулируемый властью, поэтому людям в голову не приходило, что можно часть своих денег потратить на разработку нормального законодательства. В нерыночных секторах, очевидно, бал продолжит править чиновничество. Те сегменты российского бизнеса, которые воспринимают себя как самостоятельных игроков, а не некое приложение к бюрократическому ресурсу, очевидно, и будут двигать реформу".

 
НИТР © 2004-2019 | тел./факс: +7 (499) 246-6564, +7 (495) 917-0687 | nitr@nitr.ru | web-мастер
hosted by .masterhost