e-mail
 
Вход



 
О совершенствовании законодательства в сфере технического регулирования
Протокол заседания Правительства Российской Федерации
№ 50 от 24 декабря 2004 г
(пункт 5. раздел III)
Министру промышленности и энергетики Российской Федерации В.Б.Христенко
Уважаемый Виктор Борисович!

Анализ поступающих в Правительство Российской Федерации обращении федеральных органов исполнительной власти позволяет сделать вывод, что в правовом поле технического регулирования имеются пробелы, сдерживающие проведение реформы технического регулирования, устранение которых требует внесения соответствующих изменений и дополнений в текст Федерального закона «О техническом регулировании» (далее - Закон).

Отдельные термины, установленные статьей 2. а также термины, применяемые в иных статьях Закона, не обеспечивают в полной мере четкого их понимания, не исключают неоднозначности при их толковании и не гармонизированы с общепризнанными в международном практике. В первую очередь это касается таких терминов, как «безопасность», «риск», «декларирование соответствия», «декларация о соответствии», «заявитель», «орган по сертификации», «сертификат соответствия», «национальная система стандартизации», «технический регламент». При этом особое значение для точной юридической квалификации действий участников правоотношений имеет определенность в трактовке такого термина, как «обращение продукции» и терминов, производных от слова «обращение» (статьи 2. 7, 23, 28, 37 и т. д.). Необходимо также обеспечить развитие понятийной основы с учетом накопленного международного и национального опыта регулирования.

Целесообразно уточнить цели технического регулирования. Статья 6 Закона устанавливает, что технические регламенты принимаются в целях защиты ЖИЗНИ ИЛИ здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей природной среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. В «Соглашении по техническим барьерам в торговле» (статья 2) определено, что технические регламенты не должны оказывать на торговлю более ограничительного воздействия, чем это необходимо для достижения законных целей, к которым относятся требования национальной безопасности, предотвращение обманной практики, защита здоровья или безопасности людей, жизни или здоровья животных иди растений, либо охрана окружающей среды.

Таким образом, сфера национальной безопасности рассматривается международным правовым режимом ВТО в качестве приоритетной и, в этой связи, правомерен вывод, что требования национальной безопасности для каждого из государств-членов ВТО признаются в Соглашении в качестве законных и, следовательно, могут в определенной мере препятствовать международной торговле. Таким образом, в статье 6 Закона целесообразно отразить, что в технических регламентах требования к объектам технического регулирования устанавливаются исходя из необходимости обеспечения национальной безопасности, защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, жизни или здоровья животных и растений, охраны окружающей среды и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Требуют уточнения положения Закона, непосредственно затрагивающие сферу обеспечения безопасности потенциально опасных промышленных производств, в том числе - объектов использования атомной энергии.

Безопасность данных объектов обеспечивается комплексно, системно, на всех стадиях жизненного цикла и при осуществлении всех видов деятельности. Так, государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии осуществляется на основе федеральных законов «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения» и ряда нормативных правовых актов, образующих систему консолидированного атомного права. В его основу положен принцип безусловной приоритетности задач по обеспечению безопасности перед любыми другими интересами участников деятельности в сфере использования ядерных технологий, в том числе и по причинам, связанным с необходимостью поддержания и сохранения международного режима нераспространения ядерных материалов и технологий. Аналогичным образом осуществляется регулирование безопасности и других потенциально опасных промышленных производств.

Принимая во внимание необходимость сохранения сложившихся принципов обеспечения безопасности указанных объектов, предлагается дополнить статью 5 Закона положением, предоставляющим право Правительству Российской Федерации устанавливать особенности технического регулирования потенциально опасных производств.

В настоящее время федеральными законами предусмотрено исполнение федеральными органами исполнительной власти ряда функций по принятию нормативных правовых актов, имеющих обязательный характер, в том числе в целях обеспечения национальной безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия и здоровья человека, регулирования деятельности предприятий, являющихся федеральной собственностью, выполнения международных обязательств Российской Федерации. В этой связи целесообразно уточнить статью 4 Закона, отразив в ней положения, что федеральные органы исполнительной власти издают в сфере технического регулирования акты рекомендательного характера, если иное не определено законодательством Российской Федерации.

Статьей 7 Закона определен ограничительный перечень сфер обеспечения безопасности. Законом не учтены все виды опасностей и, кроме того, введены необоснованные ограничения для разработчиков регламентов. В новой редакции Руководства ИСО/МЭК 51 «Аспекты безопасности. Руководящие указания по включению в стандарты» подобный перечень сфер обеспечения безопасности исключен. В этой связи представляется целесообразным установить норму, согласно которой виды опасностей определяются для каждого объекта технического регулирования индивидуально.

Разделение технических регламентов на общие и специальные, предусмотренное Законом, не имеет аналогов в международном праве. Представляется целесообразным исключить классификацию регламентов по видам и ограничиться установлением необходимых требований к их структуре и содержанию.

Представляется недостаточно обоснованным принятие технического регламента федеральными законами. Технический регламент в силу его специфичности - предмет рассмотрения Правительством Российской Федерации. В целях упрощения процедур разработки принятия технических регламентов и их уточнения целесообразно предоставить право введения в действие технических регламентов постановлениями Правительства Российской Федерации.

Действующие нормативные документы федеральных органов исполнительной власти (строительные нормы и правила, санитарные нормы и правила в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия человека, федеральные нормы и правила, руководства по безопасности, в том числе в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, безопасности потенциально опасных промышленных производств и др.), целесообразно объединить термином «технические кодексы» и включить его определение в статью 2 Пункт 4 статьи 7, предлагается дополнить нормой, позволяющей в технических регламентах делать ссылки на национальные стандарты и соответствующие технические кодексы. В этом случае требования стандартов или документов технического кодекса становятся обязательными для исполнения. В соответствующих разделах Закона целесообразно отразить статус, порядок разработки, принятия и введения в действие технических кодексов. Необходимо обеспечить возможность реализации в Законе принципа «презумпции соответствия», согласно которому национальные стандарты и/или технические кодексы являются доказательной базой выполнения требований технических регламентов.

В Законе не нашли отражения требования к качеству продукции как совокупности характеристик, обеспечивающих безопасность продукции и необходимые физиологические потребности человека. Включение в технические регламенты при их разработке соответствующих положений по обеспечению качества продукции отвечает целям сохранения здоровья граждан, интересам национальной экономики и задачам обеспечения конкурентоспособности российской продукции на внешних рынках.

Для более четкого разграничения полномочий федерального органа по техническому регулированию и иных федеральных органов исполнительной власти в сфере, установленной Законом, необходимо определить функции и полномочия данного органа по аналогии с функциями национального органа по стандартизации, установленными статьей 14.

Целесообразно уточнить статус национальной системы стандартизации, включив в нее правила по стандартизации и участников системы национальной стандартизации. Для уточнения механизма применения национальных стандартов предлагается установить норму, согласно которой в случае, если производитель или поставщик продукции (услуги) в добровольном порядке применили национальный стандарт или технический кодекс, использовав обозначение национального стандарта или технического кодекса или знаки соответствия им в маркировке продукции, транспортной, потребительской таре, эксплуатационной или иной документации, а также, если продукция сертифицирована на соответствие требованиям национального стандарта или технического кодекса, соблюдение требований этих документов становится для производителя, поставщика обязательным.

Предлагается предоставить право Правительству Российской Федерации утверждать Перечень национальных стандартов, порядок его разработки, введения в действие и опубликования. Это позволит выполнить необходимые процедуры, установленные законодательством для вступления в силу технических регламентов (пункт 10 статьи 7 Закона). а также обеспечим, условия для единообразного применения стандартов (статья 12 Закона).

Аналогичным образом целесообразно предоставить право Правительству Российской Федерации утверждать Перечень норм и правил, входящих в технические кодексы, порядок их разработки, введения в действие и опубликования с учетом действующего законодательства.

Учитывая значение правил и методов исследований (испытаний) и измерений, которое они будут иметь при проведении государственного надзора и контроля, в решении арбитражных споров для изготовителей при производстве больших групп однородной продукции, ее хранении, транспортировании, эксплуатации, утилизации, возможных случаях взаимного наложения их требований для различной продукции, существенным моментом становится потребность в выработке единой идеологии по вопросам содержания и построения Правил.

Как следует из содержания статьи 5 Закона, на продукцию оборонного значения обязательные требования устанавливаются в документах по стандартизации, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, являющимися государственными заказчиками оборонного заказа. Порядок разработки : Российской Федерации, но они не являются техническими регламентами и относятся к документам в области стандартизации, номенклатура которых установлена статьей 13 Закона. Однако действие таких .документов ограничено семью годами. В этой связи необходимо уточнить пункт 7 статьи 46 Закона, указав в ней, что требования данной статьи не распространяются на продукцию оборонного значения.

Главу 4 о подтверждении соответствия следует дополнить положением о введении в практику технического регулирования «института уполномоченных организаций». Введение такого «института» обусловлено необходимостью допуска аккредитованных организаций к работам по обязательному подтверждению соответствия продукции требованиям технических регламентов. Целесообразность уполномочивания подтверждается также европейским опытом оценки соответствия (решение Совета 93/ 465 /ЕЭС и Директивы НС на конкретную продукцию). Таким образом, введение «института уполномоченных организаций» будет способствовать сближению российского и европейского законодательства и позволит создать необходимые условия для развития внешнеэкономических связей Российской Федерации со странами ЕС.

Целесообразно уточнить статью 23 Закона, распространив действие процедур обязательного подтверждения соответствия не только на продукцию, но и на процессы производства, являющиеся потенциальным источником нанесения ущерба жизни или здоровью человека и источниками поступления некачественной продукции на рынки к которые, согласно статье 21 Закона, являются объектами только добровольного подтверждения соответствия, осуществляемого исключительно по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Отметим, что до вступления в силу закона правила и процедуры обязательного подтверждения соответствия (правила сертификации), например в области обеспечения промышленной безопасности, распространялись не только на продукцию, но и на оборудование, процессы, услуги, системы качества потенциально опасных промышленных производств, объектов и работ.

Очевидно, что реализация положений действующего Закона на практике приведет к резкому снижению уровня промышленной безопасности ввиду явного противоречия пункта 2 статьи 21 Закона (согласно которой лица, создавшие систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристик) статьям 7 и 18 Закона (в которых определено обратное, а именно: подтверждение соответствия осуществляется в целях удостоверения соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, содержащим исчерпывающий перечень объектов технического регулирования).

Из формулировки пункта 3 статьи 21, согласно которой система добровольной сертификации может быть зарегистрирована федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию, следует, что система добровольной сертификации может быть зарегистрирована, а может и не быть зарегистрирована. В последнем случае будут действовать незарегистрированные системы добровольной сертификации, имеющие одинаковые или схожие с зарегистрированными системами, наименования и знаки соответствия, что будет вводить в заблуждение приобретателей. Система добровольной сертификации должна быть зарегистрирована в обязательном порядке.

Формулировку пункта 2 статьи 23 целесообразно дополнить нормой о том, что Правительство Российской Федерации определяет типовые схемы обязательного подтверждения соответствия. Примером документа, устанавливающего единый механизм формирования схем обязательного подтверждения соответствия продукции может служить действующее в ЕС «Решение Совета ЕС от 22 июля 1993 г. по модулям различных фаз процедур оценки соответствия и правил нанесения и применения маркировки СЕ. предназначенной для применения в директивах по технической гармонизации (93/465/ЕЭС)».

В Статье 29 Закона не установлен механизм разработки проекта списков продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, для целей таможенного оформления, и федеральный орган исполнительной власти, ответственный за разработку этого списка. Для конкретизации данного механизма и приведения текста указанной статьи в соответствие с нормами нового Таможенного кодекса Российской Федерации, предлагается уточнить содержание статьи 29 Федерального закона в части предоставления прав по подготовке списков продукции для целей таможенного оформления федеральному органу исполнительной власти и области таможенного дела и федеральному органу исполнительной власти по техническому регулированию на основании информации. представленной федеральными органами исполнительной власти и пределах их компетенции и разработчиками технического регламента.

Положения Закона, регламентирующие вопросы осуществления надзора и контроля, содержат противоречия, например, и части установления прав, обязанностей и порядка действий контрольных органов в случае выявления ими несоответствия продукции требованиям технических регламентов, и не позволяют исключить или ограничить возможность осуществления хозяйствующими субъектами недобросовестной деятельности. Так, например, в соответствии с пунктом I статьи 39 Закона при получении информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов контрольные органы фактически имеют лишь право запрашивать (требовать) у изготовителя материалы проверки такой информации и, в соответствии с пунктом 2 статьи 39 Закона, требовать от изготовителя разработать программу мероприятий по предотвращению причинения вреда. Закон не содержит прямой нормы о том, что контрольный орган, при получении информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, незамедлительно проводит внеплановую проверку деятельности предприятия на всех этапах выпуска продукции, немедленно организует проведение мероприятий по предотвращению дальнейшего распространения некачественной и опасной для человека продукции.

Согласно пункту 1 статьи 46, до вступления в силу соответствующих технических регламентов, требования к продукции, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям зашиты жизни или здоровья, имущества, охраны окружающей среды, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Аналогичная норма в отношении правил и процедур обязательного подтверждения соответствия статьей 46 Закона впрямую не определена, хотя необходимость такого подтверждения соответствия установлена в пунктах 2. 3, 4 этой статьи.

Закон устанавливает нормы, относящиеся к декларированию соответствия и обязательной сертификации (статьи 24, 25, 26) для продукции, на которую уже вступили в силу соответствующие технические регламенты. Распространение норм этих статей на продукцию, на которую не вступили в силу соответствующие технические регламенты, невозможно в полной мере. Например, пункт 5 статьи 24 устанавливает, что декларация о соответствии должна отражать положения технического регламента, статья 25 предусматривает установление схем сертификации, срока действия сертификата соответствия в техническом регламенте.

Для обеспечения возможности практического проведения обязательного подтверждения соответствия продукции, на которую не вступили в силу соответствующие технические регламенты, и устранения возникшей правовой неопределенности, целесообразно использовать для такой продукции отработанные на практике и основанные на международном опыте действовавшие ранее правила и процедуры обязательного подтверждения соответствия и, исходя из этого, внести изменение в пункт 2 статьи 46, изложив его в новой редакции: Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона обязательное подтверждение соответствия осуществляется только в отношении продукции, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации.

До вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательное подтверждение соответствия и государственный контроль (надзор) осуществляются в соответствии с правилами и процедурами, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до вступления в силу настоящего закона. Внесение такой поправки основано на том, что действовавшие ранее правила и процедуры обязательного подтверждения соответствия, установленные в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах федеральных органов исполнительной власти, отвечают целям и принципам подтверждения соответствия, установленным статьями 18 и 19 Закона.

Пункт 3 статьи 46 предлагается изложить в редакции: «Правительство Российской Федерации до вступления в силу соответствующих, технических регламентов утверждает единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, соответствие которой подтверждается декларацией о соответствии, а также ежегодно осуществляет перевод отдельных видов продукции из перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, в перечень продукции, соответствие которой подтверждается декларацией о соответствии. Для целей таможенного оформления продукции до вступления в силу соответствующих технических регламентов списки продукции формируются уполномоченным федеральным органом исполнительной, власти в сфере таможенного дела по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области технического регулирования и утверждаются Правительством Российской Федерации. Указанные списки формируются на основе перечней, указанных в абзаце 1 настоящего пункта с учетом положений абзаца I пункта 1 статьи 29 Закона, с указанием наименования каждого вида продукции и ее кода в соответствии с товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности и вида документа, подтверждающего ее соответствие обязательным требованиям».

Предлагаемые изменения и дополнения не затрагивают общую концепцию технического регулирования, установленную Законом, и направлены на обеспечение более эффективной его реализации.


Директор Департамента оборонной промышленности и высоких технологии Правительства Российской Федерации И.Боровков
 
НИТР © 2004-2018 | тел./факс: +7 (499) 246-6564, +7 (495) 917-0687 | nitr@nitr.ru | web-мастер
hosted by .masterhost