e-mail
 
Вход



 

О ПРОЕКТЕ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СТАНДАРТИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Национальный институт технического регулирования рассмотрел разработанную Ростехрегулированием Концепцию развития национальной системы стандартизации Российской Федерации (далее - Концепция) и по существу представленного материала сообщает следующее:

1. Формулировка задачи: не развитие, а реформирование

При разработке новой модели стандартизации представляется целесообразным исходить из того, что необходимость радикальной реформы системы технического регулирования во многом, если не в главном, обусловлена крайне неудовлетворительным состоянием существующей системы стандартизации, ее несовместимостью с условиями рыночной экономики. Поэтому концепция реформы и Федеральный закон "О техническом регулировании" предполагают не "развитие", а глубокое реформирование существующей системы стандартизации, не "ремонт", а устранение системных пороков. Это обстоятельство целесообразно отразить:

а) в названии Концепции, которое предлагается сформулировать как "Концепция реформирования национальной системы стандартизации в Российской Федерации";

б) в более принципиальной и критичной оценке существующего положения, на которой базируется проектная часть Концепции;

в) при моделировании новой системы - при определении необходимой степени обновления, масштаба и глубины предлагаемых преобразований.

Соответственно, представляется необходимым принципиально изменить подход к формулированию проблем, которые предстоит решить в ходе реформирования национальной системы стандартизации. В предложенном варианте Концепции это прежде всего проблемы самой системы стандартизации, тогда как главный акцент необходимо сделать на порожденных этой системой проблемах экономики и предпринимательства.

Проблемы стандартизации широко обсуждались на этапе подготовки концепции реформы технического регулирования в ходе рабочих совещаний с руководителями ведущих предприятий разных отраслей и регионов. В данных совещаниях, которые проводились Экономической рабочей группой при Администрации Президента Российской Федерации, только в 2001 г. приняли участие более двух тысяч представителей предпринимательского и экспертного сообщества. Следует отметить, что большая часть представленных в Концепции проблем стандартизации не рассматривается бизнесом в качестве существенных и, наоборот, проблемы стандартизации, являющиеся ключевыми для бизнеса, в данной Концепции практически не отражены.

2. Оценка существующего положения
Предложенный проект Концепции базируется на весьма размытой, недостаточно принципиальной, а в ряде отношений просто неверной оценке состояния существующей системы стандартизации.

Не проанализированы и даже не упомянуты эффекты негативного воздействия системы ГОСТов и практики стандартизации на национальную экономику - препятствование привлечению инвестиций, международной торговле, развитию предпринимательства, обеспечению конкурентоспособности отечественной продукции, научно-техническому развитию и пр.

Не выявлены главные проблемы и системные пороки действующего фонда стандартов

  • избыточность регулирования одних отраслей и непроработанность, недостаточная обеспеченность стандартами других отраслей производства;
  • дублирование требований станартов, противоречия между ними, а также дублирование и противоречия между стандартами и другими нормативными документами (СанПиНами, СНиПами, ФНП, ПБ и пр.);
  • слабая систематизированность как фонда документов, так и совокупности конкретных требований в целом;
  • обилие норм устаревших, завышенных и заведомо невыполнимых, неконкретизированных, допускающих произвольные толкования, построенных на многоступенчатых, иногда закольцованных отсылках и т.д.

Приведенный в Концепции процент "активно работающих технических комитетов" по экспертным оценкам представляется завышенным и подлежит перепроверке. При этом необходимо уточнить, какие именно критерии и конкретные (в том числе количественные) показатели работы технических комитетов (ТК) определяют их отнесение к категории "активных". Для оценки реальной эффективности работы существующей системы ТК и, соответственно, для построения Концепции, представляется необходимым привести в качестве Приложения развернутую статистику, показывающую количество разработанных и внедренных стандартов с их распределением:

  • по отдельным ТК,
  • по годам.

При этом отдельной проблемой остается оценка качества разработанных и внедренных стандартов, например, по шкале их воздействия на промышленность: а) негативное, б) нейтральное, в) позитивное.

Выглядит приукрашенной ситуация с количественными и в особенности с качественными показателями уровня гармонизации российских стандартов с международными системами требований. Необходимо учитывать, что не все стандарты и другие нормативные документы, номинально относимые нашей системой стандартизации к разряду гармонизированных, являются гармонизированными по сути. В ряде случаев под видом учета национальной специфики так называемые "гармонизированные" стандарты в действительности консервируют схемы, в мире практически не применяемые, но обеспечивающие взимание административной ренты и препятствующие нормальному развитию отечественной экономики и международной торговли. Особо следует обратить внимание на документы, используемые в режиме так называемого обложечного перевода, когда целенаправленно изменяется уже само название документа, например, когда в названия документов вводится отсутствующее в оригинале (и, соответственно, в международной практике обязательной оценки соответствия) слово "сертификация" .

Типичным примером является директива на парфюмерно-косметическую продукцию.

В представленном проекте Концепции не вскрыты проблемы международного сотрудничества в области стандартизации. В частности, не отражены многие отраслевые проблемы, связанные с неэффективностью участия российских представителей в международных организациях по стандартизации. В ряде случаев:

а) недостаточна или отсутствует активность по отстаиванию интересов России при принятии международных стандартов из-за отсутствия необходимой связи российских официальных представителей с реальными производителями и участниками рынка

б) российские представители не голосуют за прогрессивные международные стандарты, в принятии которых заинтересованы промышленность и торговля, в том числе Российские производители и поставщики, но не заинтересованы, например, структуры, занимающиеся бизнесом, связанным с обязательным подтверждением соответствия ;

Так, российские представители не проголосовали за новую версию стандарта МЭК 60950-1-2000, вледствие чего возникли сложности с признанием сертификатов международной схемы сертификации CB.

в) в результате лоббизма зарубежных компаний в России принимаются в качестве гармонизированных зарубежные стандарты, ущемляющие интересы отечественных производителей и даже ставящие ряд отечественных предприятий на грань закрытия и т.д.

Это, в частности имело место в результате введения в России "гармонизированного" стандарта в области производства средств индивидуальной защиты (СИЗ).

Все это является следствием закрытости процедуры принятия решений, связанных с участием российских представителей в структурах международной стандартизации, а также с неподконтрольностью решений по "гармонизации" для участников российского рынка, прежде всего для отечественных производителей.

В Концепции также представляется необходимым провести более принципиальный анализ системных пороков экономики существующей системы стандартизации.
Изложенные в Концепции экономические проблемы в основном связаны с финансовым обеспечением деятельности по стандартизации, с акцентом на недостаточности средств, направляемых для пополнения и обновления фонда стандартов. При этом для выработки адекватной концепции решения данной проблемы представляется необходимым проанализировать, как минимум следующие аспекты:

  • какова доля средств, выделяемых на разработку стандартов, в общем экономическом балансе Ростехрегулирования и связанных с данным агентством структур (в том числе в сравнении с другими статьями расходов);
  • насколько эффективно используются средства, выделяемые на разработку и актуализацию фонда стандартов.

В Концепции было бы также целесообразно отразить симметричные проблемы, возникающие у агентов хозяйственной деятельности в их экономических взаимоотношениях с существующей системой стандартизации. В частности, необходимо проанализировать:

  • в какой мере удается искоренить практику коррупционного лоббизма - принятия "проплаченных" ГОСТов, создающих преференции для отдельных компаний;
  • насколько соответствует действительности утверждение о том, что тексты стандартов продаются по их полиграфической себестоимости; как складывается реальное ценообразование при торговле текстами нормативных актов, содержащих обязательные для исполнения требования, а именно текстами ГОСТов и их официально заверяемыми копиями;
  • какие формальные процедуры вынуждают предприятия в обязательном порядке приобретать данные тексты (например, включать их в пакеты документации); насколько данная документация открыта и доступна в официальных вариантах и т.д.

3. Отсутствие целенаправленной активности и результатов в исправлении существующего положения

Все вышеперечисленные пороки существующей системы стандартизации в России были выявлены и учтены в ходе подготовки концепции реформы и Федерального закона "О техническом регулировании". Однако и после принятия данного Федерального закона в декабре 2002 г. отечественная система стандартизации существенных изменений не претерпела. Красноречивым является уже тот факт, что первый вариант Концепции, посвященной вопросам стандартизации, предложен только через 2,5 года после начала реформы , в явно эскизной редакции, к тому же не содержащей анализа основных пороков системы и программы их устранения.

Отчасти это объясняется тем, что Ростехрегулирование, являющееся национальным органом по стандартизации, все это время активно занималось общими вопросами технического регулирования, находящимися в ведении национального органа исполнительной власти по техническому регулированию, функции которого в ходе административной реформы были переданы от бывшего Госстандарта России в Минпромэнерго России.

Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным отразить в Концепции следующие вопросы:

а) какие изменения в построении и функционировании национальной системы стандартизации предусмотрены Федеральным законом "О техническом регулировании" и должны были начаться непосредственно после его принятия;

б) что в этом плане было сделано с начала 2003 г., а что нет;

в) какие системные факторы необходимо устранить, чтобы ускорить реформирование национальной системы стандартизации, устранив или ослабив главные причины ее блокирования.

Представленная Концепция сводит такого рода причины к "сложностям переходного периода", что не соответствует действительности и потребностям выработки эффективной стратегии реформирования национальной системы стандартизации. На самом деле такого рода причины носят гораздо более принципиальный характер. Главные из них связаны с организационными и финансовыми схемами, создающими заинтересованность занимающихся централизованной стандартизацией юридических и физических лиц в сохранении существующего положения системы, включая старую нормативную базу, сложившуюся систему практик, отношений и пр.
Без выявления такого рода причин, возможностей, методов и сроков их устранения разработка эффективной программы реформирования национальной системы стандартизации в принципе невозможна.

4. Пробелы концепции реформирования системы стандартизации (проектная часть)
Оценка представленной Концепции в целом и, в первую очередь, ее проектной части, предрасполагает к выводу о том, что в данном материале доминирует охранительная установка в отношении существующей системы стандартизации. Как уже отмечалось, основным недостатком представленной Концепции является то, что она не содержит внятной программы реформирования национальной системы стандартизации. В той мере, в какой в Концепции отсутствует анализ пороков системы и причин их устойчивого воспроизводства, в данном материале отсутствуют и проектные предложения относительно возможностей радикального изменения существующей ситуации.

С учетом вышеизложенного, в целях формирования полноценной концепции реформирования национальной системы стандартизации представляется необходимым:

а) устранить главные пробелы Концепции, включив в нее изложение подходов к преодолению системных пороков существующей практики стандартизации;

б) пересмотреть те проектные предложения Концепции, которые могут восприниматься как меры по консервации существующей системы и "развитию" ее пороков, либо как средства "косметического ремонта" там, где необходима радикальная перестройка системы;

в) переформулировать инновационные предложения Концепции, максимально исключив возможность имитации обновления, а тем более усугубления пороков системы;
г) дополнить Концепцию принципиальными положениями, которые в комплексе должны в достаточной мере обеспечить соответствие национальной системы стандартизации Российской Федерации рыночным условиям и современным мировым тенденциям.

5. Статус стандартов в новой системе технического регулирования
Охранительный характер предложенной Концепции проявляется в определении статуса стандартов в новой системе технического регулирования.

Прежде всего это относится к трактовке понятия презумпция соответствия и методов использования стандартов в качестве доказательной базы выполнения требований технических регламентов.

Предложенный вариант Концепции целенаправленно формирует представление о том, что национальные стандарты являются главным, а по сути, единственным основанием доказательной базы соответствия требованиям технических регламентов (последнее прямо вытекает из предложенных формулировок, но противоречит Федеральному закону "О техническом регулировании", основным принципом которого является максимальный переход на регулирование нормами прямого действия и соответствующие формы оценки соответствия, формирования доказательной базы и т.п.). При этом необходимо учитывать, что здесь мы имеем дело не с редакционной неточностью. Данный подход является составной частью широко пропагандируемой национальным органом по стандартизации концепции, согласно которой технические регламенты не должны содержать конкретных (а, следовательно, непосредственно подтверждаемых) требований, поскольку вся конкретика нормирования должна содержаться в стандартах. Данная схема так или иначе воспроизводит конструкцию технического законодательства, основанную на использовании отсылочных норм. При этом содержание технических регламентов сводится к общим декларациям, что подтверждается множеством проектов технических регламентов, уже подготовленных под эгидой национального органа по стандартизации и по распространяемым им методикам. Реализация этой схемы ведет к фактическому дезавуированию основных принципов реформы, прежде всего регулирования нормами прямого действия и перевода обязательного нормирования на законодательный уровень.

Учитывая вышесказанное, представляется необходимым изложить вопросы, касающиеся статуса стандартов в новой системе технического регулирования:

а) более развернуто, исключив возможность двусмысленных толкований;

б) в строгом соответствии с концепцией реформы и положениями Федерального закона "О техническом регулировании".

6. Экономика национальной системы стандартизации
В предложенной Концепции практически отсутствуют идеи по реформированию экономической составляющей национальной системы стандартизации. Единственным намеком является неочевидное утверждение о том, что стандарты в России продаются по их полиграфической себестоимости, и связанное с этим предложение ввести режим интеллектуальной собственности на стандарты.
При оценке данных предложений необходимо учитывать, как минимум, следующие обстоятельства:

  • в европейской модели, на сближении с которой настаивают представители Ростехрегулирования, интеллектуальная собственность на стандарты отсутствует (что, в частности, является предметом затяжного конфликта между Европой и Новым Светом, где интеллектуальная собственность на стандарты принята);
  • пропагандируемые Ростехрегулированием идеи повышения административного статуса стандартов плохо согласуются со стратегией приватизации данной сферы, включая введение режима интеллектуальной собственности на стандарты;

    Прежде всего имеется в виду идея внесения в Федеральный закон "О техническом регулировании" изменения, согласно которому перечни национальных стандартов должны будут утверждаться Правительством Российской Федерации.

  • неясно, кто в данном случае будет субъектом права интеллектуальной собственности: разработчик первоначального варианта? авторы поправок, принятых в ходе предусмотренного Федеральным законом "О техническом регулировании" публичного обсуждения проектов национальных стандартов? национальный орган по стандартизации?).

При этом в качестве базового принципа экономики стандартизации необходимо заложить рыночные, а не административные механизмы обеспечения востребованности стандартов. Реализаци предусмотренного Федеральным законом "О техническом регулировании" принципа добровольности применения стандартов требует последовательного отказа от любых форм административного принуждения в их использовании. Спрос на стандарты должен напрямую зависеть от уровня их подготовки, эффективности применения и от реальной востребованности в промышленности. Это необходимое условие устранения системных недостатков и повышения до требуемого уровня качества разрабатываемых и принимаемых стандартов.

7. Этапность реформы национальной системы стандартизации
Подходы к совершенствованию национальной системы стандартизации, предусмотренные Концепцией для "первого этапа", выглядят чрезмерно декларативными (даже с учетом уровня обобщений, свойственных такому жанру, как Концепция). Большинству предложенных мер затруднительно дать рациональную оценку, поскольку при том или ином концептуальном варианте реализации этих мер их последствия могут быть либо позитивными, либо, наоборот, консервирующими и даже усугубляющими существующее положение.
Основным содержанием первого этапа оказывается внесение изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании". Однако при рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать:

  • насколько внесение такого рода изменений вызвано реальной необходимостью и целесообразно до принятия первых технических регламентов и появления соответствующей правоприменительной практики;
  • в какой мере предполагаемые приобретения в данном случае соотносятся с негативными эффектами, а именно: с уже состоявшимся возвратом к обсуждению базовых принципов реформы; провоцированием активности ведомств по разработке и введению в действие ведомственных нормативных актов в противоречии в действующей редакцией Федерального закона "О техническом регулировании"; формированием выжидательной позиции со стороны значительной части бизнеса; риском внесения изменений, подрывающих или, как минимум, размывающих концепцию реформы и т.д.

Кроме того, в данных предложениях не нашли отражения те недостатки существующей нормативной базы и практики стандартизации, устранение которых должно было начаться сразу после принятия Федерального закона "О техническом регулировании".

В связи с этим, представляется целесообразным принципиально пересмотреть предложенную этапность реформирования национальной системы стандартизации.

Прежде всего, Концепция имеет все основания зафиксировать тот факт, что значительная часть недостатков существующей нормативной базы и практики стандартизации может и должна быть устранена в рабочем порядке, в рамках существующей системы, независимо от разработки, принятия и реализации планов реформирования национальной системы стандартизации. Внятный сигнал о том, что такая работа будет поставлена и что в ближайшее время начнется компенсация временно упущенных возможностей, вызвал бы позитивный отклик в предпринимательском сообществе и послужил бы минимальным подтверждением того, что реформа национальной системы стандартизации достаточно самокритична и нацелена на реальные изменения.

Таким образом, идеологией "первого этапа" должно стать не изменение Федерального закона "О техническом регулировании", а приведение фонда стандартов и существующей практики стандартизации в соответствие с базовыми и переходными положениями данного закона.

В предложенной схеме концептуальным ядром "второго этапа" является вывод национального органа по стандартизации в негосударственную сферу. Однако представляется необоснованным ограничением тот факт, что данная мера оказывается единственной стратегической идеей реформирования национальной системы стандартизации.

Кроме того, подготовку данной процедуры представляется неверным откладывать на следующие этапы реформы. Такого рода мера должна быть не итогом, а одним из главных инструментов исправления сложившейся ситуации. При этом единственной организацией, имеющей достаточный общественный и государственный статус, опыт деятельности, необходимую репутацию в России и за рубежом и способной объединить ведущих специалистов страны, является Торгово-промышленная палата Российской Федерации.

Выводы

Проектные предложения Концепции должны исходить из адекватной оценки существующего положения и в полной мере соответствовать масштабу и глубине проблем, которые предстоит решить в ходе реформирования системы технического регулирования в целом и национальной системы стандартизации, в частности. Это, в свою очередь, требует принципиального изменения общей тональности Концепции. В связи с этим:

1) Полученный на данный момент результат разработки Концепции реформирования национальной системы стандартизации трудно признать удовлетворительным как по предложенным подходам так и по срокам (с учетом даты принятия Федерального закона "О техническом регулировании").

2) Данный результат в значительной мере закономерен, так как Концепция разрабатывалась преимущественно силами ведомства, экономическое и административное положение которого чревато конфликтом интересов в отношении целей радикального реформирования национальной системы стандартизации в России.

3) Одним из главных недостатков организации работы над Концепцией является тот факт, что от ее разработки были фактически отстранены предпринимательское сообщество и независимые экспертные организации, позиция которых относительно оценки существующего положения и определения путей выхода из него представляется на данный момент более важной, чем позиция представителей самих органов по стандартизации.

4) Продолжение работы над Концепцией в прежнем режиме даст либо неприемлемый, либо паллиативный результат, затянет сроки и сведется к преодолению избыточных сложностей, вызванных конфликтом интересов между ориентированными на развитие экономики целями реформы и целями воспроизводства существующей системы стандартизации.

5) Представляется совершенно необходимым восполнить пропущенную стадию работы, связанную с адекватной оценкой существующей системы стандартизации и с информационно-аналитическим обоснованием разрабатываемой Концепции. Для этого необходимо оперативно собрать и предоставить в открытый доступ пакет информации (в том числе статистической), характеризующей устройство и функционирование существующей системы стандартизации. Такой пакет необходим как для адекватной оценки предлагаемой Концепции и ее будущих вариантов общественностью и органами государственной власти, так и для обеспечения возможности альтернативных разработок. Если такой пакет в целом существует, то его необходимо оперативно опубликовать и обсудить достоверность информации. Если же такой пакет отсутствует, то непонятно, на каких основаниях строилась предлагаемая Концепция.

6) Учитывая стратегическую обоснованность выведения национальной системы стандартизации в негосударственную сферу, представляется необходимым придерживаться этой стратегии уже на этапе разработки Концепции. Так же как было бы абсолютно неприемлемым свести вывод стандартизации в негосударственную сферу к приватизации с заранее предрешенным результатом, недопустимо разрабатывать концепцию будущего общественного движения силами только одного Ростехрегулирования. Оптимальным выходом из ситуации было бы объявление открытого конкурса на разработку Концепции реформирования национальной системы стандартизации в Российской Федерации. Сроки проведения данного конкурса должны быть весьма сжатыми и, во всяком случае, соизмеримыми со сроками, которые отведены на доработку Концепции. Учитывая весьма предварительный результат первого этапа разработки данной Концепции, предлагаемая мера позволит ускорить процесс, обеспечить необходимое качество результата и соблюсти процедуру общественного участия, единственно адекватную поставленной задаче.


Председатель Правления
Национального института
технического регулирования А.Рубцов


Федеральный закон "О техническом регулировании" принципиально меняет роль и место стандартов в практике технического регулирования, что, в свою очередь, предполагает необходимость оперативного и достаточно радикального реформирования существующей системы стандартизации - нормативной базы и режимов ее формирования, методов оценки соответствия, организационных, функциональных и экономических схем.

В последнее время предъявляются все более серьезные претензии к ходу реформы технического регулирования. Но если реформа в целом, как признано, реализуется недопустимо медленными темпами, то перестройка системы стандартизации с самого начала реформы практически стоит на месте. Достаточно того факта, что первый эскизный и явно неудовлетворительный вариант Концепции развития национальной системы стандартизации впервые представлен лишь спустя два с половиной года после принятия Федерального закона "О техническом регулировании". ().

 
НИТР © 2004-2018 | тел./факс: +7 (499) 246-6564, +7 (495) 917-0687 | nitr@nitr.ru | web-мастер
hosted by .masterhost